Polígonos... de ambición

Cd. de México.

En su Programa de Gobierno presentado como parte de la campaña electoral para obtener la Jefatura de Gobierno, Claudia Sheinbaum prometió la revisión de los instrumentos de desarrollo urbano que regulan la intensidad y los usos de suelo en la Ciudad de México. Así, en general.

Meses después de su victoria, frente al poderoso sector inmobiliario concentrado en la Asociación de Desarrolladores Inmobiliarios (ADI), la propuesta ganó precisión: el nuevo gobierno revisaría cerca de 150 polígonos de actuación y transferencias de potencialidades, uno por uno. "No puede seguir creciendo la Ciudad como ha venido creciendo", aseguró la Jefa de Gobierno electa. El proceso culminó a principios de febrero con el anuncio de que 48 de esos polígonos (de 174 que fueron revisados) contaban con alguna irregularidad, por lo que 20 proyectos se habrían revocado, 17 se encontraban suspendidos al momento y en 24 se iniciaron juicios de lesividad.

Pero en realidad se trata de la consecuencia de un proceso más largo: el abuso de un instrumento necesario para las ciudades, importado de ejemplos europeos para flexibilizar el potencial del suelo urbano dentro de sus posibilidades, que académicos, consultores y autoridades defienden en todo excepto su implementación. 'Son instrumentos muy útiles' El tiempo que Roberto Eibenschutz tomó las riendas de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (Seduvi) en el periodo de Cuauhtémoc Cárdenas, dos instrumentos jurídicos se estrenaban en la Ciudad: la Ley de Desarrollo Urbano (1996) y el Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal de 1997. Ordenamientos legales previos a esa época promovían los llamados "instrumentos de fomento", que para el Programa General de Desarrollo Urbano de 1987 establecía la existencia de sistemas de incrementos a la densidad habitacional, sistemas de transferencia de potencialidad y modalidades de "uso tolerado". Pero fue hasta entonces que el concepto de "polígono de actuación" maduró dentro del marco regulatorio del desarrollo urbano de la Capital, con toda su simplicidad (y con toda su complejidad). "Son instrumentos muy útiles, porque nacieron con la idea de darle flexibilidad a la Ley. Los planes son muy rígidos, una vez que se aprueba que el plan determine las zonificaciones y los usos de suelo, entonces no permiten esa flexibilidad que corresponde a cualquier fenómeno urbano. La Ciudad está cambiando", explica Eibenschutz en entrevista con REFORMA. Tres fueron los instrumentos relacionados con este concepto: las áreas de actuación, los polígonos de actuación y los sistemas de actuación, pero la presencia de estos en el imaginario de los vecinos y las comunidades impactadas por ellos se consolidó muchos años después. Así lo recuerda Georgina Sandoval, académica y consultora de la asociación Casa y Ciudad, organización que desarrolló el proyecto de Programa Parcial de Desarrollo Urbano de las Granadas, para quien la consciencia práctica de los instrumentos de actuación ocurrió hasta que intentó descifrar el Sistema de Actuación por Cooperación de Granada (SAC).

"En algún momento me hice esa pregunta, justo porque nadie te cuenta por qué salió. En tiempos de Andrés Manuel identifiqué la puesta de una primera piedra en lo que sería el proyecto de Carso, después a Marcelo (Ebrard) le toca armar la estructura de una legislación urbana que tiene una clara relación con el mercado inmobiliario y a Mancera le toca operarlo", asegura. 'Lo que no está prohibido, está permitido' Para Eibenschutz y Sandoval, el problema de los polígonos de actuación parte de dos orígenes: por un lado, deficiencias en la legislación que no impiden la adición indefinida de normas a los polígonos constituidos y potencialidades adicionales. Por el otro, un diseño que ignora el impacto en las comunidades aledañas. "Existen un montón de normas complementarias y estas normas complementarias se utilizan adicionalmente en los proyectos. Lo que sucede es que los desarrolladores inmobiliarios son muy hábiles, son instituciones grandes que tienen equipos de abogados especializados, quienes se dedican a buscar los resquicios de la Ley para hacer más o menos lo que se les da la gana", señaló el académico. Este es uno de los principales problemas asociados al abuso en los polígonos, como reconoce un diagnóstico no publicado de la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial (PAOT), al cual REFORMA tuvo acceso. "En su uso en conjunto con otros instrumentos de fomento, como transferencia de potencialidades, normas generales y particulares que potencializan densidad (número de viviendas) e intensidad de construcción (número de niveles) como las normas vialidades, proyectos urbanos estratégicos (y) la norma general 10 (incremento de niveles en relación con la superficie del predio)", indica el estudio. Otro problema, señala el documento, es que se autorizan los polígonos en zonas que están señaladas necesariamente como zonas de reciclamiento, es decir, cuyo potencial es susceptible de ser aprovechado; en cambio, abundan en zonas de alta plusvalía, cuyo potencial ha sido utilizado plenamente. "En la mayoría de los casos no son violaciones a la normatividad por la aprobación de dichos polígonos, ya que la Ley de Desarrollo Urbano y su Reglamento no limitan su aplicación a determinadas zonas (...) los privados llegan a obtener permisos judicialmente argumentando el principio jurídico de que lo que no está expresamente prohibido, está permitido para el ciudadano", indica. 'El antipolígono' Javier Nava* es consultor en materia urbana para empresas constructoras desde hace años. Grandes proyectos inmobiliarios en la Ciudad de México han pasado por su despacho. Su trabajo consiste en analizar las perspectivas de los propietarios de predios (o predios) y saber, conforme a las normas vigentes, qué tipo de polígono de actuación pueden constituir; finalmente, elaborar el estudio técnico para justificar la solicitud ante la Seduvi, quien será la encargada de aprobarlo. Que él recuerde, la dependencia no ha rechazado alguno de sus polígonos de actuación. "Realmente es un instrumento urbano de mucha importancia, permite darle orden a la Ciudad, incluso un orden visual. No modificas superficie construida, lo que hace es que haces una conversión, cambiar la forma. No te permite como instrumento urbano incrementar un milímetro construido", asegura. Nava reconoce que la figura se ha llevado al extremo, lo cual ha vivido en carne propia, particularmente durante el sexenio pasado en el que, según sus propias palabras, el instrumento se pervirtió y surgió un término que, aunque fuera de la ley, se convirtió moneda corriente entre autoridades y empresarios: el 'antipolígono'. "Si tú les das resquicios en la ley o en la norma, los van a aprovechar, como la Norma 26. Ya quitaron la Norma 26 y los dejaron sin instrumento, y alguien dijo en la Administración pasada: 'El polígono. Ése, si se nos apendejan va dar para todo'. Y dio para modificación de uso de suelo, incremento de alturas, metros cuadrados construido. "Lo que desgració toda la normatividad de ahora fue el polígono de actuación, fue el que pervirtió todo", señala. "¿Qué es el antipolígono? Yo todavía no lo entiendo: 'lo que no se te permite, nada más menciónalo como polígono'. Liberarte de las restricciones, metros cuadrados, usos de suelo. Ya no era nada: zurcido con muchos hilos, muchas telas, muchos colores, que terminó teniendo la cabeza en las costillas", reconoce Nava, quien asegura haber rechazado constituir "antipolígonos". Este empresario considera que la Ley en materia urbana no requiere modificaciones, es más, "está sobrada". Sin embargo, critica algunos de los aspectos menos evidentes de la herramienta: ¿cuánto les cuesta a los desarrolladores y qué pasa con los predios en los que se ha extraído toda la potencialidad? *El nombre ha sido cambiado a petición del entrevistado para hablar con mayor libertad del tema.

'Parchar va a ser complicado' La constitución de polígonos de actuación se encuentra detenida. La revisión de los instrumentos sigue en marcha y ni siquiera autoridades de menor rango, como los Alcaldes, saben qué pasará con ellos. "Tenemos ocho que están en revisión, hay unos en Escandón, hay uno en Anzures, uno en Bosques y algunos de Polanco. Todavía no dictaminan, no son de los 48 que determinaron y estamos en mesa permanente para aclarar cómo se construyeron", explicó el Alcalde en Miguel Hidalgo, Víctor Romo, a finales de abril. Javier Nava hace memoria y reconoce: en lo que va de la Administración no ha logrado constituir un sólo polígono. ¿Qué sigue para ellos? "Se ha satanizado por dos cuestiones: una que tiene razón y otra no la tiene. La primera es el abuso y la segunda es la ignorancia. No deberías evitar la existencia del polígono, lo que deberías es respetar el origen que tiene y si tú ves el origen, es bueno. Cuál es el único problema que le veo: el costo, porque debe haber transferencia de valor.

"Yo creo que debiera cambiarse de nombre: algo así como 'equilibrio de la Ciudad'", especula. El término es recogido por Georgina Sandoval, quien participó en las mesas del Consejo para el Desarrollo Urbano Sustentable (Conduse), organismo de la administración pasada creado para la discusión del nuevo Programa General de Desarrollo Urbano (PGDU), que finalmente no trascendió. "El problema es cómo equilibras los distintos intereses: de los privados, de los que viven, de los que gobiernan, cómo los haces encontrar. "Una de mis propuestas en el Conduse era: oigan, por qué no echamos todo a la basura y comenzamos de nuevo, porque si vamos a querer parchar no vamos a llegar a ningún lado. Va a ser muy complicado parchar. No sé qué avance tenga el Instituto de Planeación, pero tiene muchos retos por delante", señala la experta. Desde su perspectiva, cualquiera que sea el futuro de estos instrumentos deberá reconocer una de las condiciones más evidentes en el sector de la construcción, que Sandoval procura recordar a sus alumnos y a los vecinos con los que trabaja, como ocurrió en Granadas. "Lo que sucede en el campo de los inmobiliarios es que el que gana, gana. Y ellos siempre ganan".